Loi ESSOC et sécurité incendie : la performance, une nouvelle approche ?

Dans un premier temps, la loi relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine du 7 juillet 2016, a introduit la notion de « permis de faire » qui ouvre la possibilité notamment de déroger aux règles de sécurité incendie et d’accessibilité sous réserve d’atteindre des résultats similaires. Depuis le 10 août 2018, la loi ESSOC "Etat au Service d'une Société de Confiance" est en cours d'élaboration.

La règlementation incendie française s’est construite autour de l’usage des bâtiments : habitation, travail, public, grande hauteur et industries avec risques accidentels forts. En général, elle a prouvé son efficacité, si on excepte les cas des petits établissements ERP locaux à sommeil et des habitations.
Les 5 grandes règlementations (code de la construction, code du travail, ERP, IGH, ICPE), très prescriptrices, ont été instruites par des ministères différents, avec des logiques hétérogènes.
La réglementation incendie, notamment ERP et IGH, a souvent fait suite à des incendies mortels : St Laurent du Pont, collège Pailleron, Thermes de Barbottan… Elle est actuellement très prescriptrice, détaillée donc abondante et cohérente.
Pour atteindre des objectifs de sécurité des personnes, de protection des biens, du patrimoine et de l’environnement, la réglementation s’appuie sur 4 concepts essentiels et complémentaires :
 

• les dispositions constructives : réaction au feu des matériaux et résistance au feu des éléments de construction, compartimentage et désenfumage,
• la surveillance humaine et électronique (SSI),
• les moyens d’extinction manuelle ou automatique,
• les mesures et les moyens de mise en sécurité.

Les prescriptions demeurent très importantes dans les grandes règlementations incendie.
Les obligations de moyens sont très nombreuses, particulièrement en ERP et IGH. Ces prescriptions imposent des installations de sécurité qui varient selon l’usage des bâtiments : le SSI de catégorie A dans les locaux à sommeil, le sprinkler dans les entrepôts de +3000 m² et ERP type M (Magasins de vente, centres commerciaux)…
Un glissement progressif, sous l’égide de la jurisprudence, s’est opéré de l’obligation de moyens vers l’obligation de résultat. La démarche jurisprudentielle se fonde sur l’obligation de sécurité qui incombe à l’employeur mais pour laquelle celui-ci peut demander l’application de mesures compensatoires lorsque la règlementation incendie est d’application difficile. Les mesures compensatoires ont pour objet de proposer des solutions qui permettent d’arriver à un résultat équivalent (jugé par l’autorité publique compétente).
Au niveau pénal, depuis les arrêts relatifs aux thermes de Barbottan, la jurisprudence incendie définit les résultats à atteindre :
 

• la capacité à mettre en sécurité les occupants,
• la capacité à mobiliser et à intervenir facilement : procédures d’alarme, d’alerte, accueil des secours, formation,
• le fait d’avoir des équipements fiables et pérennes le jour j : maintenance préventive, curative, tests et essais périodiques, reconditionnement…

Le nombre d’incendies reste en croissance de 7% en 2017.
Le nombre de dérogations aux règlements n’ont fait que croître lors des permis de construire ou en exploitation.
L’application littérale de la réglementation est parfois difficile, notamment lors de la réhabilitation de monuments historiques ou dans les projets de construction innovants.
Un rapport de l’IGA/IGAS, souligne que le règlement ERP permet au préventionniste de demander l’application de la règle qui lui paraît souhaitable et que les dérogations sont appliquées différemment selon le préventionniste. Dans la pratique l’exploitant manque donc de visibilité.
La réglementation incendie est délicate d’application et une écrasante majorité d’établissements dispose de dérogations. Pour preuve, dans les ERP, 6 427 avis défavorables ont été émis par les commissions de sécurité consécutivement aux 51 747 visites de contrôle. 
En plus des visites périodiques, les services de prévention ont effectué 12 658 visites et examiné 91 429 dossiers, dont 4 452 ont reçu un avis défavorable. (Source : Statistiques des services d’incendie et de secours, édition 2018).
La règlementation se heurte parfois à des prescriptions contradictoires. Les réponses argumentées, ciblées et spécifiques sont d’autant plus complexes à juger en termes de résultat. Elles doivent donc s’appuyer sur des méthodes et des avis d’experts qui ne peuvent être remis en cause.

L’art 88 de la loi relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine du 7 juillet 2016 a introduit la notion de « permis de faire » à titre expérimental sur 7 ans, permettant notamment de déroger aux règles de sécurité incendie et d’accessibilité sous réserve d’atteindre des résultats similaires.
Le décret 2017-1044 du 10 mai 2017 a précisé les modalités de mise en œuvre de ce permis de faire.
L’art.88 permettait à des maîtres d’ouvrage à l’origine de construction d’équipements publics ou de logements sociaux de déroger à certaines règles de construction ; cette possibilité est dorénavant abrogée car l’ordonnance du 30 octobre 2018 recouvre et va au-delà de cette possibilité.

Dans le cadre du permis d’expérimenter, la notion de solution d’effet équivalent est introduite.
Ce texte impose aux maîtres d’ouvrage souhaitant déroger aux règles de construction de soumettre leurs projets à des organismes désignés par décret, qui attesteront du caractère équivalent des résultats obtenus par les moyens mis en œuvre par les maîtres d'ouvrage ainsi que de leur caractère innovant.
L'attestation de l'effet équivalent est intégrée au dossier de demande d'autorisation d'urbanisme.
Un certain nombre de conditions doivent être respectées pour mettre en œuvre la solution d’effet équivalent (SEE) :
 

• Les règles concernées par la SEE ne peuvent être que des exigences de moyens.
• Le maître d’ouvrage doit démontrer en quoi la règle ne peut pas être mise en œuvre.
• Le maître d’œuvre doit justifier de l’atteinte de « résultats équivalents » à ceux découlant de l’application des règles.

Lors de l'achèvement des travaux, un contrôle est réalisé par un contrôleur technique qui fournit une attestation de la bonne mise en œuvre des moyens utilisés par le maître d'ouvrage.

• les objectifs généraux à atteindre :

Le maître d’ouvrage apporte la preuve que sa solution permet d’atteindre les mêmes performances ou résultats et de respecter les mêmes objectifs que ceux assignés par la règle constructive de droit commun. 
Si la règle de droit commun n’énonce ni performance attendue, ni résultat ou objectif à atteindre, cette équivalence est vérifiée au regard des objectifs généraux suivants : 
-En ce qui concerne la sécurité et la protection contre l’incendie, les bâtiments d’habitation et les établissements destinés à recevoir des travailleurs sont conçus et construits pour que, lors d’un incendie, la stabilité des éléments porteurs de l’ouvrage puisse être assurée pendant une durée déterminée et suffisante pour permettre aux occupants de quitter indemnes le bâtiment. 
-La conception du bâtiment et le désenfumage permettent de limiter l’éclosion, le développement et la propagation d’un incendie à l’intérieur de celui-ci ainsi que par l’extérieur et de faciliter l’intervention des secours. 
 

•  les compétences requises pour l’organisme délivrant l’attestation :

En matière de sécurité et protection contre l’incendie (désenfumage, résistance au feu), sont compétents, les laboratoires agréés ou organismes reconnus compétents par le Ministère de l’intérieur. 
 

• le contenu du dossier de demande :

L’organisme délivrant l’attestation vérifie que la solution proposée : 
- répond aux résultats à atteindre et objectifs induits dans la règlementation ; pour cela, il confronte l’interprétation du maître d’ouvrage à la sienne. 
- répond aux objectifs généraux indiques à l’art 4 du décret, si le règle de droit commun n’énonce pas d’objectif clair. 
Le dossier de demande doit rester pendant 10 ans sur le site « démarches simplifiées ». 
Les sinistres intervenant sur les installations pour lesquelles une solution d'effet équivalent a été mise en œuvre devront être déclarés. 
 

• le contenu de l’attestation d’effet équivalent 

Le livre I du Code de la construction et de l’habitation sera réécrit afin de le moderniser en précisant :
 

• les résultats à atteindre en conservant un moyen optionnel d’y parvenir,
• les modes de contrôle de ces résultats.

Les groupes de travail ont déjà déterminé :
 

• la nouvelle architecture du livre I du Code de la Construction et de l'Habitation,
• la procédure de sélection et évolution des compétences nécessaires à l’exercice de la mission de vérification des objectifs des solutions proposées,
• la procédure de pérennisation de l’innovation, par une validation des solutions innovantes qui auront été mises en œuvre plusieurs fois et qui auront fait preuve de résultats satisfaisants.

Les maîtres d’ouvrage ou exploitants de sites voient : 
 

• leur responsabilité accrue,
• leurs demandes de dérogation simplifiées et mises en cohérence dans un seul dossier,
• le coût de la preuve d’atteinte du résultat grevé par l’intervention d’un tiers expert (laboratoire agréés ou organismes compétents).

Le devoir d’information et de conseil des installateurs d’équipements de sécurité incendie, des maîtres d’œuvre et BET devient déterminant dans les phases amont d’un projet. Il devra notamment s’appuyer sur l’analyse de risque. 
En faisant la part belle à la performance, le législateur pose la question des outils et expertises qui permettent d’en vérifier la démarche intellectuelle et surtout les résultats. La démarche performancielle ne sera attractive que si elle s’appuie sur des solutions éprouvées et le respect de règles de l’art. 
Le performanciel doit être confronté à l’aune des défis qu’il pose ; sa substitution à une prescription réglementaire ne sera possible que sous les conditions suivantes : 
 

• une analyse rationnelle des risques,
• une vraisemblance des résultats à atteindre
• des contrôles de haut niveau par des organismes tierce partie indépendants et reconnus par les autorités publiques.

Plus que jamais, le maître d’ouvrage est au cœur de l’action mais aussi des responsabilités. 
Sébastien Samueli, Directeur des relations publiques CNPP (extrait des Rencontres CNPP & FACE AU RISQUE du 26 juin 2019)